El pasado 31 de mayo se realizó en el Ilustre Colegio de la Abogacía de Barcelona la Jornada RJC de presentación del ejemplar especial de la Revista Jurídica de Cataluña titulada «La Ley por el Derecho a la Vivienda», en el cual nuestro compañero Aleix Canals colaboró con la redacción del artículo «Tipos de vivienda protegida: la nueva categoría de vivienda asequible incentivada». A continuación, os dejamos un resumen de su ponencia:
1. Introducción
¿Cuál es la relevancia de la vivienda protegida? Es necesario conectar el objetivo de constituir un parque asequible a un precio inferior al del mercado para alcanzar el objetivo de la solidaridad urbana. Este objetivo se concreta en la Ley con medidas a corto plazo (como la declaración de zona de mercado residencial tensionado), a medio plazo (como la regulación de los parques públicos de vivienda) y a largo plazo (como el establecimiento de las reservas urbanísticas para construir vivienda de protección oficial).
Así, la política pública de modulación del mercado a través de la “influencia” del parque a precio limitado se presupone que debe ayudar a moderar la demanda y, por lo tanto, el precio de mercado de la vivienda “libre”.
Sin embargo, es necesario tener en cuenta que esta política requiere de una fuerte inversión pública para poder desarrollar proyectos de Vivienda de Protección Oficial los cuales, sin ayudas e inversión por parte de la Administración, no resultan viables económicamente.
2. Categorías de Vivienda Protegida según la Ley 12/2023
El artículo 16 de la Ley 12/2023 estableció diferentes categorías de viviendas asequibles, en un esfuerzo por sistematizar y asentar conceptos.
Según se ha hecho público a través de una nota de prensa del 22 de mayo de 2024, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó la estimación parcial, por mayoría, del recurso de inconstitucionalidad promovido por parte de la Junta de Andalucía, contra los artículos 3,f), g), y k), 8,a) y c), 9,e), 11,1,e), 15,1,e), 16, 18 (apartados 2,3 y 4), 19, apartado 1, inciso segundo y apartado 3, 27 apartado 1, párrafo 3 y apartado 3, 28, 29, 32, 33, 34, 35 y 36.
La nota de prensa informa que el Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucionales los artículos 16 y la DT primera (que regula la vivienda protegida y, en particular, la vivienda asequible), 19,3 (que regula la información a transmitir por parte de los grandes tenedores) y los apartados 1 (en parte) y 3 del artículo 27 (en relación con los parques públicos de vivienda).
Ahora bien, se mantienen las definiciones que constan en los apartados f) y g) del artículo 3 de la Ley, que hacen referencia a las definiciones de vivienda protegida, vivienda social y vivienda asequible incentivada.
A nivel práctico, debemos decir que la derogación del artículo 16 de la Ley 12/2023 no modificará sustancialmente las cosas, porque en Cataluña el régimen jurídico de los HPO recoge los mismos rasgos característicos que se habían configurado en la Ley 12/2023 en los artículos 77 a 85 de la Ley 18/2007.
- La vivienda tiene un precio máximo, por debajo del de mercado.
- La vivienda debe destinarse a vivienda habitual.
- La adjudicación de la vivienda debe hacerse con criterios de transparencia y libre concurrencia, aunque determinadas viviendas pueden reservarse a colectivos sociales concretos.
- Los adjudicatarios no pueden disponer de otras viviendas y deben estar por debajo de los umbrales de ingresos que se fijen.
- Las viviendas no pueden descalificarse (si están en suelos de “reserva”), o bien solo pueden descalificarse una vez transcurridos 30 años (o bien por motivos excepcionales y con devolución de todas las ayudas recibidas).
- Su venta o alquiler debe ser autorizada expresamente por parte de la administración de la CA, que debe revisar que la venta se hace a favor de personas que cumplen los requisitos fijados y por debajo del precio máximo previsto, y en determinadas ocasiones puede existir derecho de tanteo y retracto.
En la Ley 12/2023 los Viviendas protegidas se definen (art. 3,f) de la norma) como: “la vivienda sometida a un régimen especial para destinarla a residencia habitual de personas con dificultades de acceso al mercado de vivienda, tanto en ámbitos urbanos y metropolitanos, como en el medio rural», y se establecen dos modalidades: vivienda social o vivienda de precio limitado.
Según este mismo precepto, la vivienda protegida de precio limitado se define como aquella vivienda de titularidad pública o privada, excluida la dotacional o pública, sujeta a limitaciones de precios de renta, destinada a satisfacer necesidades de vivienda de sus usuarios, previa su calificación a través del procedimiento correspondiente.
En este mismo precepto 3,f) se define la vivienda social como: vivienda de titularidad pública destinada a alquiler, cesión de uso u otra fórmula de tenencia temporal. Esta tipología de vivienda puede desarrollarse en suelos calificados como equipamientos y se trata de una vivienda afectada al servicio público. Esto significa que solo puede gestionarse por parte de administraciones públicas, entidades sin ánimo de lucro (con fines sociales) y privados a través de fórmulas de colaboración público-privada.
Dentro de la vivienda social, se mantiene la categoría de vivienda social de emergencia como aquella que ofrece una solución habitacional a corto plazo de manera temporal para personas en riesgo de perder su vivienda.
3. Viviendas Asequibles Incentivadas
Las viviendas asequibles incentivadas se definen como aquellas viviendas de titularidad privada cuyo titular disfruta de algún tipo de ventaja o incentivo por parte de la administración (urbanístico, fiscal o de cualquier otro tipo) a cambio de destinarla a residencia habitual de alquiler o cualquier fórmula temporal de tenencia con una limitación de uso y de precio, que sea consecuente con los beneficios que se obtienen.
Podríamos decir que es un régimen “light” o descafeinado del HPO tradicional, con menos limitaciones, menor rigor y menor regulación.
Sin embargo, es deseable imaginar que los incentivos vayan más allá de los de carácter fiscal o subvencional, y se puedan diseñar incentivos urbanísticos que hagan atractiva esta fórmula, en la ciudad consolidada.
4. Controversia Legal y Competencial
Por otra parte, y como hemos anticipado, se han planteado diferentes Recursos de inconstitucionalidad contra la Ley, según ha publicado el TC. Por ahora, sabemos que como mínimo, se han formulado los siguientes:
- Representantes del Grupo Parlamentario Popular
- Parlamento de Cataluña
- Por los Consejos de Gobierno de Andalucía, Islas Baleares y Madrid
- Gobierno del País Vasco
- Xunta de Galicia
- Gobierno de la Generalitat
Se puede intuir que los argumentos de todos estos recursos -al menos por lo que se refiere a Cataluña- se fundamentan en las conclusiones de los Dictámenes del Consejo de Garantías Estatutarias (en adelante, CGE), emitidos el 3 de agosto de 2023 (Dictamen 1/2023) y el 16 de febrero de 2024 (Dictamen 1/2024).
El motivo fundamental de la controversia, que afecta a los artículos 16 y 17 de la Ley 12/2023, se plantea respecto del alcance de los títulos competenciales estatales y autonómicos en la materia.
Las definiciones de las diferentes categorías de vivienda protegida que da la Ley 12/2023 se determinan como principios generales aplicables a este tipo de viviendas.
Esta regulación se fundamenta en los títulos normativos estatales en la materia, que son:
149,1,1, Regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales
149,1,13 Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Por otra parte, la Generalitat de Cataluña tiene plenas competencias para el establecimiento del régimen jurídico de las viviendas de protección oficial derivadas de las competencias en materia de vivienda, que son exclusivas por parte de la Generalitat (ex arts. 148,1,3 de la Constitución y 137 del Estatuto de Autonomía de Cataluña). Tal y como señaló el CGE, los títulos competenciales estatales mencionados parecería que no ampararían el establecimiento de un régimen jurídico básico de la vivienda protegida (HPO y viviendas asequibles incentivadas), lo que supondría una intromisión en las competencias reservadas con carácter exclusivo a la Generalitat de Cataluña, sin justificación alguna. El Legislador Estatal ya era consciente de esta extralimitación, porque las previsiones de los artículos 16 y 17 se formularon de manera programática (con el carácter de principios generales, y no como normas imperativas), y con carácter supletorio.
Por lo que se desprende de la nota de prensa (la sentencia aún no se ha publicado), parece ser que el Tribunal Constitucional ha hecho una interpretación expansiva de los títulos estatales, pero sin amparar la posibilidad de regular el régimen de la vivienda protegida. Es un tema que no se cerrará con esta sentencia, porque la inviabilidad económica de la vivienda protegida sin ayudas públicas provoca que el Estado (que sí mantiene las competencias para la definición de las ayudas en materia de HPO), pueda influir en las tipologías de HPO por la vía de la definición de las condiciones de estas viviendas y de sus potenciales destinatarios, para poder disfrutar de las ayudas.
Aun así, nada impide que la Generalitat establezca una nueva regulación propia (similar a la que ha sido recientemente aprobada a través del Decreto Ley 6/2023 por parte de las Islas Baleares), para una tipología de viviendas que, si bien se comercialicen a precio limitado, se puedan calificar de manera más ágil y con un precio más cercano al de mercado, respecto de las viviendas con protección oficial.
5. Conclusión y Futuro de la Ley
Podemos establecer 4 ideas básicas:
- La Vivienda Protegida es una figura de importancia capital, regulada desde hace más de 100 años y que requiere del impulso y fomento por parte de las AAPP, es decir, de ayudas públicas, para resultar económicamente viable.
- La Vivienda Protegida no es, únicamente, una vivienda social ni una vivienda de emergencia. Se trata de una vivienda para clases medias que pueden tener dificultades en el acceso a una vivienda libre.
- La controversia competencial que pueda dirimirse con las Sentencias que pueda dictar el Tribunal Constitucional en relación con los recursos de inconstitucionalidad planteados contra la Ley 12/2023, no eliminará el conflicto subyacente, porque el Estado puede incidir en la regulación de las Viviendas Protegidas cuando define las líneas de ayuda a la Vivienda (a través de los Planes Estatales).
- La vivienda asequible incentivada no requiere de mayor desarrollo normativo, y podría ser un instrumento útil para introducir vivienda asequible al mercado a través de otras fórmulas de fomento que no requieran, necesariamente, gasto directo presupuestario.
