{"id":1520,"date":"2025-08-06T12:02:49","date_gmt":"2025-08-06T12:02:49","guid":{"rendered":"https:\/\/clavellcanals.com\/?p=1520"},"modified":"2026-03-09T08:05:11","modified_gmt":"2026-03-09T08:05:11","slug":"las-actuaciones-de-dotacion-regulacion-estatal-y-su-acogimiento-en-las-legislaciones-autonomicas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/clavellcanals.com\/es\/las-actuaciones-de-dotacion-regulacion-estatal-y-su-acogimiento-en-las-legislaciones-autonomicas\/","title":{"rendered":"Las actuaciones de dotaci\u00f3n: regulaci\u00f3n estatal y su acogimiento en las legislaciones auton\u00f3micas"},"content":{"rendered":"

1. Introducci\u00f3n<\/strong><\/p>\n

En 2007, el legislador estatal quiso reconducir los efectos causados por una legislaci\u00f3n y jurisprudencia muy alejada de la realidad de las necesidades de la ciudad construida. As\u00ed, interpretando los preceptos de la ley de suelo 6\/1998 \u2014ya derogada\u2014 el Tribunal Supremo hab\u00eda establecido que, una vez el suelo urbano queda consolidado por la urbanizaci\u00f3n, no es posible \u00abdegradarlo\u00bb y considerarlo nunca m\u00e1s suelo urbano no consolidado. Con ello, los propietarios de un suelo urbanizado llegar\u00edan a alcanzar un estatus inamovible y, si resultara necesario obtener nuevas dotaciones en suelo urbano, la Administraci\u00f3n deber\u00eda adquirirlas mediante compra o expropiaci\u00f3n. A su vez, no existir\u00eda mecanismo para que la comunidad participara en nuevos aprovechamientos generados por el plan, si estos no pudieran asociarse a obras de urbanizaci\u00f3n, nuevas o de reforma.<\/p>\n

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Esa legislaci\u00f3n de 1998 y su interpretaci\u00f3n comportaban que, lejos de atender las necesidades del urbanismo actual, el hecho de que el suelo urbano alcanzara la categor\u00eda de consolidado imped\u00eda exigir futuras cargas a los propietarios de ese suelo, aun cuando lo cierto es que esa ciudad ya construida puede generar nuevos aprovechamientos sobre sus preexistencias. De ese modo, la eventual atribuci\u00f3n de esos nuevos aprovechamientos quedaba sin mecanismos para exigir la asunci\u00f3n de carga alguna vinculada a los mismos. Era un resultado injusto, pues mientras la ciudad construida no queda estancada y evoluciona para atender nuevas necesidades, la legislaci\u00f3n no permit\u00eda que el plusvalor generado por esa evoluci\u00f3n contribuyera a satisfacer esas nuevas necesidades.<\/p>\n

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Parece indiscutible que el futuro de nuestros n\u00facleos urbanos exige que tengamos herramientas para actuar en los tejidos existentes, acogiendo actuaciones que vayan m\u00e1s all\u00e1 de la tradicional y simple transformaci\u00f3n total del suelo a trav\u00e9s de su urbanizaci\u00f3n o reurbanizaci\u00f3n, pues la ciudad ya urbanizada merece una gesti\u00f3n acorde con los nuevos tiempos. Y esas actuaciones no pueden consistir en el otorgamiento directo de nuevos aprovechamientos, sin una correlativa existencia de v\u00edas para que \u00e9stos queden sujetos a obligaciones acordes con un nuevo reequilibrio en la ciudad.<\/p>\n

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Para poner fin a esa anomal\u00eda, la Ley de suelo 8\/2007, hoy recogida en el Real Decreto Legislativo 7\/2015 (despu\u00e9s del Texto Refundido de 2008, al cual se a\u00f1adi\u00f3 la Ley 8\/2013), prescindi\u00f3 del concepto de consolidaci\u00f3n del suelo y estableci\u00f3 un r\u00e9gimen de deberes y cargas a partir de una diferenciaci\u00f3n tipol\u00f3gica de las denominadas \u00abactuaciones de transformaci\u00f3n urban\u00edstica<\/em>\u00bb. Y se consideran actuaciones de transformaci\u00f3n urban\u00edstica: a) Las de urbanizaci\u00f3n (nueva o renovada) y b) Las de dotaci\u00f3n<\/strong>; y son actuaciones edificatorias<\/em><\/span>: a) las de nueva edificaci\u00f3n y substituci\u00f3n y b) las de rehabilitaci\u00f3n edificatoria seg\u00fan la LOE 38\/1999.<\/p>\n

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As\u00ed pues, la legislaci\u00f3n vigente supera el esquema de 1998 y permite, por un lado, la reurbanizaci\u00f3n integral de la ciudad construida; por otro, puede producirse una reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n de esa ciudad; finalmente, es posible actuar sin necesidad de urbanizar o reurbanizar, y si en ese caso se incrementa el aprovechamiento, se generar\u00e1 una actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n.<\/p>\n

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Para configurar ese nuevo esquema, el legislador estatal abandona la regulaci\u00f3n de las clases y categor\u00edas de suelo, atribuyendo a los legisladores auton\u00f3micos esa tarea si desean mantenerlas. Eso s\u00ed, los deberes de los propietarios ya no quedan vinculados a las clases y categor\u00edas de suelo, sino al tipo de actuaci\u00f3n que se lleve a cabo: transformaci\u00f3n urban\u00edstica o edificatoria.<\/p>\n

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En ese contexto, el objetivo de una actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n \u2014m\u00e1s adelante profundizamos en ello\u2014 es incrementar las dotaciones p\u00fablicas para reajustarlas teniendo en cuenta los nuevos aprovechamientos que pueda otorgar el plan, sin que existan obras de urbanizaci\u00f3n a ejecutar. Es decir, se imponen cargas adaptadas a la situaci\u00f3n de hecho concreta, reconociendo y respetando la consolidaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n, las edificabilidades y usos preexistentes, pero precisamente actuando sobre el incremento que se genere con la aprobaci\u00f3n del plan.<\/p>\n

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La previsi\u00f3n anterior forma parte de nuestro ordenamiento jur\u00eddico desde 2007 pero, a\u00fan hoy \u201418 a\u00f1os despu\u00e9s\u2014, no es una t\u00e9cnica extendida en nuestra pr\u00e1ctica urban\u00edstica. Con el fin de generar una cierta sensibilizaci\u00f3n acerca de la necesidad de su aplicaci\u00f3n, en el presente trabajo analizamos c\u00f3mo los legisladores auton\u00f3micos han acogido la figura en sus normas urban\u00edsticas. Como es sabido, la legislaci\u00f3n en materia urban\u00edstica es competencia de las Comunidades Aut\u00f3nomas (CCAA<\/strong>).<\/p>\n

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Las razones por las que la t\u00e9cnica de las actuaciones de dotaci\u00f3n est\u00e1 siendo aplicada de forma dispar y poco extensa son dudosas, nos tememos que tienen m\u00e1s que ver con las poderosas inercias en nuestras formas de hacer, de la dificultad de incorporar innovaciones, que con una real y objetiva innecesaridad en su aplicaci\u00f3n.<\/p>\n

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Pero no queremos descartar que puedan existir otros motivos, por lo que el presente trabajo intenta profundizar en las caracter\u00edsticas de la t\u00e9cnica y el acogimiento que ha tenido en la legislaci\u00f3n vigente. Esperemos que, a partir del mismo, puedan aflorar opiniones y experiencias de las personas que se hayan planteado su uso en los diversos territorios. Ojal\u00e1 esa pueda ser una de las consecuencias de su lectura.<\/p>\n

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2. La regulaci\u00f3n contenida en la vigente legislaci\u00f3n de suelo y rehabilitaci\u00f3n urbana<\/strong><\/p>\n

La actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n es una figura hoy regulada en los art\u00edculos 7.1.b) y 18.2 y 18.4 del Real Decreto Legislativo 7\/2015, Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitaci\u00f3n Urbana (en adelante, TRLSRU):<\/p>\n

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Art\u00edculo 7.1.b):<\/span><\/p>\n

\u00ab1. A efectos de esta ley, se entiende por actuaciones de transformaci\u00f3n urban\u00edstica:<\/em>
\n…<\/em>
\nb) Las actuaciones de dotaci\u00f3n, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones p\u00fablicas de un \u00e1mbito de suelo urbanizado para reajustar su proporci\u00f3n con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos<\/strong> asignados en la ordenaci\u00f3n urban\u00edstica a una o m\u00e1s parcelas del \u00e1mbito y no requieran la reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n de \u00e9ste<\/strong>\u00bb.<\/em><\/p>\n

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Art\u00edculo 18.2:<\/span><\/p>\n

\u00ab2. Cuando se trate de las actuaciones de dotaci\u00f3n a que se refiere el art\u00edculo 7.1 b), los deberes anteriores se exigir\u00e1n con las siguientes salvedades<\/strong>:<\/em><\/p>\n

El deber de entregar<\/strong> a la Administraci\u00f3n competente el suelo libre de cargas de urbanizaci\u00f3n correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada<\/strong> de la actuaci\u00f3n o del \u00e1mbito superior de referencia en que \u00e9sta se incluya, que fije la legislaci\u00f3n reguladora de la ordenaci\u00f3n territorial y urban\u00edstica, se determinar\u00e1 atendiendo s\u00f3lo al incremento de la edificabilidad media ponderada<\/strong> que, en su caso, resulte de la modificaci\u00f3n del instrumento de ordenaci\u00f3n. Dicho deber podr\u00e1 cumplirse<\/strong> mediante la sustituci\u00f3n de la entrega de suelo por su valor en met\u00e1lico<\/strong>, con la finalidad de costear la parte de financiaci\u00f3n p\u00fablica<\/strong> que pudiera estar prevista en la propia actuaci\u00f3n, <\/em>o a integrarse en el patrimonio p\u00fablico de suelo, con destino preferente a actuaciones de rehabilitaci\u00f3n o de regeneraci\u00f3n y renovaci\u00f3n urbanas.<\/strong><\/em><\/p>\n

El deber de entregar<\/strong> a la Administraci\u00f3n competente el suelo para dotaciones p\u00fablicas<\/strong> relacionado con el reajuste<\/strong> de su proporci\u00f3n, podr\u00e1 sustituirse, en caso de imposibilidad f\u00edsica de materializarlo en el \u00e1mbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada<\/strong> o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, situado dentro del mismo, tal y como prev\u00e9 el art\u00edculo 26.4, o por otras formas <\/strong><\/em>de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que as\u00ed lo prevea la legislaci\u00f3n sobre ordenaci\u00f3n territorial y urban\u00edstica\u00bb.<\/em><\/p>\n

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Art\u00edculo 18.4:<\/span><\/p>\n

\u00ab4. Con independencia de lo establecido en los apartados anteriores, con car\u00e1cter excepcional y siempre que se justifique<\/strong> adecuadamente que no cabe ninguna otra soluci\u00f3n t\u00e9cnica o econ\u00f3micamente viable, los instrumentos de ordenaci\u00f3n urban\u00edstica podr\u00e1n eximir del cumplimiento de los deberes de nuevas entregas de suelo que les correspondiesen, a actuaciones sobre zonas con un alto grado de degradaci\u00f3n e inexistencia material de suelos disponibles en su entorno inmediato.<\/strong> La misma regla podr\u00e1 aplicarse a los aumentos de la <\/em>densidad o edificabilidad que fueren precisos para sustituir la infravivienda por vivienda que re\u00fana los requisitos legalmente exigibles, con destino al realojamiento y el retorno que exija la correspondiente actuaci\u00f3n\u00bb.<\/em><\/p>\n

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As\u00ed pues, para que exista una actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n (AD)<\/strong> debe haber un incremento de aprovechamiento, que se genera cuando el plan atribuye mayor edificabilidad, aumento de densidad o cambio de uso.<\/p>\n

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Los deberes se concretan en la cesi\u00f3n de aprovechamiento y de dotaciones, en proporci\u00f3n al incremento de aprovechamiento. La primera cesi\u00f3n puede entregarse en met\u00e1lico, pero respecto a la segunda parecer\u00eda inicialmente que el legislador estatal exige que las dotaciones sean concretas, pues \u00fanicamente prev\u00e9 la sustituci\u00f3n por superficie edificada en complejo inmobiliario. Sin embargo, al remitir a la legislaci\u00f3n urban\u00edstica, est\u00e1 permitiendo que esa cesi\u00f3n tambi\u00e9n pueda ser sustituida por met\u00e1lico.<\/p>\n

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Ambas entregas pueden ser objeto de exenci\u00f3n si se trata de zonas con un alto grado de degradaci\u00f3n e inexistencia material de suelos disponibles en el entorno. Aqu\u00ed el legislador entiende que en esos casos no habr\u00eda plusvalor suficiente, en atenci\u00f3n al elevado coste de las actuaciones (incluso posibles realojos).<\/p>\n

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N\u00f3tese que de la regulaci\u00f3n legal se desprende que en las AD el inter\u00e9s p\u00fablico ser\u00eda la mejora dotacional del medio urbano y la participaci\u00f3n de la comunidad en el incremento de aprovechamiento, cuando la propiedad desee adquirir ese aprovechamiento. De ese modo, la AD se configura como un plusvalor \u00abvoluntario\u00bb que la propiedad puede o no apropiarse; si no se lo apropia todo quedar\u00e1 como estaba; cuando decida apropi\u00e1rselo, deber\u00e1 compensar a la comunidad por las consecuencias que genera ese incremento. Es decir, el nuevo aprovechamiento puede no materializarse nunca, pero si se materializa deber\u00e1 contribuir y la comunidad tiene derecho a participar en la plusval\u00eda que se genere.<\/p>\n

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3. El tratamiento de las actuaciones de dotaci\u00f3n en las legislaciones urban\u00edsticas auton\u00f3micas<\/strong>
\nLas grandes cuestiones que plantea la aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica de las AD se resuelven de forma diversa en las Comunidades Aut\u00f3nomas. Si bien todas ellas (17) han acogido de una u otra forma la figura, vale la pena conocer d\u00f3nde se encuentran los matices, pues nos indican cu\u00e1les han sido los interrogantes que cada legislador se ha planteado y c\u00f3mo los ha resuelto.<\/p>\n

Para llevar a cabo el an\u00e1lisis, consideramos que lo m\u00e1s conveniente es seleccionar las cuestiones que han tenido un tratamiento diferenciado, y a partir de ah\u00ed especificar c\u00f3mo ha sido ese tratamiento en cada territorio.<\/p>\n

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3.1. Acogimiento expreso de las AD<\/strong>
\nEn la legislaci\u00f3n de Andaluc\u00eda no existen las AD como tales, pero al estudiar el contenido del texto se comprueba que s\u00ed est\u00e1n acogidas, denomin\u00e1ndolas \u00abactuaciones de mejora urbana\u00bb y haciendo un especial esfuerzo para regularlas. En la misma l\u00ednea, Arag\u00f3n las incluye en las actuaciones integradas, aunque en este caso sin una expresa referencia a las AD como tales.<\/p>\n

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El resto de CCAA s\u00ed hacen referencia a las actuaciones de dotaci\u00f3n, aunque con mayor o menor alcance, seg\u00fan veremos en los apartados siguientes.<\/p>\n

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3.2. Objeto de las AD<\/strong><\/p>\n

El hecho que justifica la aplicaci\u00f3n de una AD tiene un doble alcance:<\/p>\n